חזרה לאתר הראשי
קטן, י (2000). מדינת הרווחה לפתחה של מאה חדשה. ירושלים: מכון הנרייטה סאלד, 30-64
י. קטן- לפתחה
של מאה חדשה- עמ 20-64
שלב ג- שלה הבלימה- משנות ה80 עד מחצית שנות ה90. התעוררות הגישה הליברלית המסורתית. המדיניות של תאצ'ר באנגליה ורייגן בארה"ב. גישה זו נקראת "ניאו ליברליזם", "הימין החדש". ההשפעה המחודשת של הגישה הליברלית באה לידי ביטוי ב:
א. בלימה של החקיקה החברתית, ב. צמצום מספר האזרחים הנהנים משירותים המעוגנים בחוקים חברתיים, ג. הפחתה בהוצאה ציבורית לשירותים חברתיים, ד. הגבלת הזכאות של קבוצות אוכלסיה שונות לקבל שירותים, ה. הנהגת מדיניות הפרטה, ו. עידוד התפתחות של מערכות שירותים הנשלטות ע"י ספקים פרטיים במקביל לשירותים הממשלתיים, ז. העברת אחריות מהתחום החברתי מהממשלה לגורמים מקומיים (ביזור).
למרות כל השינויים, מדינת הרווחה המשיכה להתקיים. הקשיים הכלכליים עוררו דיון ציבורי בדבר הזיקה שבין צמיחה כלכלית להוצאה חברתית גבוהה. התחזקה ההשפעה של התפיסה של כלכלנים רבים שטוענים שהעלייה בהוצאה החברתית, הגירעון התקציבי והמיסוי הגבוה המתחייבים מקיומה של מדינת רווחה מחבלים בצמיחה הכלכלית ועל כן פוגעים באינטרסים של האוכלסיות החלשות. לפי תפיסה זו על המדינה להתרכז בפיתוח כלכלי ולא בטיפוח מדינת רווחה. להסתייגות מפעילות מדינת הרווחה כמה טענות: מדינת הרווחה משרתת רק את מעמדות הביניים, יש בירוקרטיה המביאה לסירבול וחוסר יעילות, עובדי השירותים החברתיים פועלים לקידום האינטרסים שלהם ולא של האוכלסיה. מדינת הרווחה תורמת ליצירת אוכלסיה פסיבית ואדישה התלויה בסיוע המדינה בלי ניסיון לפתור את בעיותיהם בכוחות עצמם.
כיצד המשיכו לשרוד חלקים ניכרים ממדינת הרווחה למרות התחזקות הגישה הליברלית?
1.התנגדות עזה לשינויים מהותיים במבנה מדינת הרווחה מצד האירגונים שלחלקם השפעה פוליטית חזקה (איגודים מקצועיים, אירגוני עובדים וכד'). 2. חוסר נכונותם של הרוב המכריע של האזרחים במדינות רווחה שונות לתמוך בפגיעה במספר שירותים בסיסיים של מדינת הרווחה שנועדו לכלל האוכלסיה (שירותי בריאות, ביטחון סוציאלי וכד'). 3. רתיעת ממשלות מייזום שינויים בחוקים חברתיים שונים בשל תמיכה של רוב הציבור בהסדרי רווחה שונים. 4. המיתון הכלכלי ושיעורי האבטלה הגבוהים שאיפיינו בשלב הזה את רוב מדינות הרווחה וחייבו להגדיל את ההוצאה החברתית שיועדה להבטחת הכנסה לאוכלסיות השונות.
שלב ד- התגבשות הקונסנזוס החדש – שלב זה התחיל במחצית השניה של שנות ה-90 ומדינת הרווחה נמצאת עתה בעיצומו. בשלב זה יש שימת דגש על שילוב מובטלים ומקבלי סיוע אחרים בעולם העבודה, צמצום ההוצאה הציבורית לשירותים חברתיים, העדפת שירותים המעוגנים בתשתית ביטוחית הממונים ע"י עובדים ומעסיקים על פני שירותים הממומנים ע"י הממשלה באמצעות מיסים, תהליכי הפרטה. כל זה קרה בעקבות תום המלחמה הקרה והתרסקות המדינות הקומוניסטיות והתגברות תהליכי הגלובליזציה.
למדינת ישראל יש ציביון מיוחד השונה מהתהליכים שעוברות מדינות הרווחה השונות. 1995- חוק ביטוח בריאות ממלכתי: מעניק לאזרחים של מקיף של שירותי בריאות. 1988- חוק ביטוח סיעוד. המדינה נקטה צעדים שונים כדי למנוע הקמת מערכת חינוך פרטית. ב-1993 בוטלו מבחני ההכנסה שהגבילו זכאות לקבלת קצבת ילדים. למרות זאת, ישראל אינה משוחררת מהתהליכים המתרחשים במדינות הרווחה המערביות- הצעות לקיצוץ בהוצאה החברתית, תהליך מואץ של הפרטה חלקית, מערכת שירותים מקבילה למערכת השירותים הממשלתיים וכד'.
סוגיות בהתפתחות מדינת הרווחה
היקף החקיקה החברתית- יש גישה הדוגלת בעיגון שירותים חברתיים רבים בחוק מהסיבה שלאזרחים יש זכות לקבל שירותים חברתיים ושחקיקה מבטיחה את הקצאתם לאזרחים הזקוקים להם ותורמת לאספקתם באורח שיויוני. הגורמים המתנגדים מסתייגים מריבוי חוקים חברתיים כיוון שחקיקה מגבירה את מעורבותה של הממשלה בתחומים שונים ואת שליטתה בהם, זה מחזק את תלות האזרחים ברשויות, יש פגיעה בכלכלת המדינה.
סלקטיביות או אוניברסליות- סלקטיבי-"מודל רזידואלי של רווחה"- מייצג תפיסה ליברלית, מתמקד באוכלסיות העניות והחלשות ויש מבחנים הקובעים את הזכאות. אוניברסלי-"מודל מוסדי של רווחה"- שירות שניתן לאוכלסיה כולה ללא מבחני אמצעים.
בישראל חלק ניכר מהשירותים החברתיים הם אוניברסליים (חינוך, חוק ביטוח בריאות ממלכתי וכד') לעומת זאת סיוע בדיור, סיוע למאושפזים במוסדות סיעודיים ושירותי ביטוח סיעוד הם שירותים סלקטיביים.
המצדדים במודל הסלקטיבי רזידואלי מצדיקים את עמדתם: 1. הממשלה חייבת לצמצם את מעורבותה בהקצאת שירותים חברתיים ולהתמקד רק באזרחים הזקוקים לסיוע. 2. שירותים הניתנים על בסיס אוניברסלי הם יקרים. 3. הגישה התומכת במתן שירותים אוניברסליים מעודדת תלות ופסיביות. 4. שירותים אוניברסליים המעוגנים בחוק לא הולמים צרכים מגוונים של אוכ' שונות תרבותית, חברתית וכלכלית.
המצדדים במודל האוניברסלי מצדיקים את עמדתם: 1. שירותים אוניברסליים מבטאים את העיקרון שזכויות חברתיות הן חלק בלתי נפרד מזכויות האזרח. 2. שירותים לאוכ' חלשות בלבד עלולים להפוך לשירותים דלים מבחינת היקף ואיכות. 3. קביעת רף שרק מי שמתחתיו זכאי לקבל סיוע עשוי לעודד אנשים להשאר מתחת לרף. 4. הצורך של הפונים להצהיר על נזקקות ולקבל אישור פורמלי מהרשויות עשוי להביא להכתמה של הפונים. 5. הפעלת מבחני אמצעים שמהווים חלק אינטגרלי מהשירות הסלקטיבי דורשים הוצאות מיוחדות.
ריכוז או ביזור- גישה ביזורית באה לידי ביטוי בתפקיד המשמעותי שממלאים גופים אזוריים ורשויות מקומיות בתכנון שירותים חברתיים, במימונם והקצאתם. ישראל היא אחת המדינות שקימת בהן מידה רבה של ריכוזיות בתחום השירותים החברתיים. הממשלה ממלאת תפקיד מרכזי בתחומי החינוך, בריאות וכד.בשנים האחרונות התחזק משקלם של הרשויות המקומיות ושל גורמים מקומיים אחרים. בארה"ב יש מידה רבה של ביזוריות בתחום השירותים החברתיים.
גישה ריכוזית- מדגישה את אחריות המדינה לרווחת אזרחיה. הגישה הביזורית- גורסת שמעורבות הממשלה צריכה להיות מוגבלת ושעיקר האחריות צריכה לעבור לקהילה. הסיבות להצדקת הגישה הביזורית: 1. הקהילה מכירה את צרכי האוכלסיה המקומית יותר מהממשלה. 2. גישה זו עשויה לטפח יוזמות מקומיות שונות. 3. גישה זו מקרבת את השירותים אל תושבי הקהילה.
הפרטת השירותים הציבוריים- תפקידי המגזר הממשלתי ציבורי, המגזר הפרטי עסקי והמגזר השלישי (וולנטרי)-
אספקת שירותים ממשלתיים: בשנים האחרונות חל תהליך של העברת האחריות לספקת השירותים לידי ארגונים לא ממשלתיים אולם הארגונים הממשלתיים בהן ממשיכים לשמור בידם את האחריות למספר תפקידים מרכזיים- מימון השירות, תכנונם, קביעת הזכאות לקבלתם ובקרה על תפקוד הארגונים העוסקים באספקתם. זירת השירותים החברתיים המאופיינת ע"י מעורבות של ארגונים המשתייכים ל-3 המגזרים הולידה ביטויים כמו "הפרטה חלקית", "כלכלה מעורבת", "פלורליזם של רווחה", "שווקים למחצה", "שוקי רווחה", ו"תרבות החוזה". ישראל היא דוגמא למערכת שירותים חברתיים שיש בה סממנים מובהקים של כלכלה מעורבת. לדוג'- 7 האוניברסיטאות ומרבית המכללות מצויות בבעלות המגזר השלישי אך את פעילותן מממנת בעיקר הממשלה.
אספקת שירותים לא ממשלתיים: מערכת שירותים חברתיים מקבילה הנשלטת ע"י ארגונים פרטיים עסקיים האמורים לפעול לפי עקרונות כלכלת השוק. בישראל בולטת הימצאות השירותים המקבילים במספר תחומים. לדוג במערכת הבריאות ניכרת התרחבות בשנים האחרונות של מערכת שירותי הרפואה הפרטיים. מודל הכלכלה המעורבת מבטא את חוסר הנחת הרווח בחוגים שונים מהמעורבות המקיפה של המגזר הממשלתי. המגזר הממשלתי מואשם במספר מחדלים מרכזיים: עלויות גבוהות, חוסר יעילות, בירוקרטיה, מניעת תחרות וכד. תומכי ההפרטה מצדיקים את עמדתם בכך: יש בחירה חופשית של ספקי שירות, רצון הספקים להרוויח מניע אותם להציע שירות ומוצרים טובים יותר, העלות נמוכה יותר בשל היעילות. מתנגדי ההפרטה: האוכ הענייה תתקשה לרכוש שירותים בשוק, היחלשות הסולידריות החברתית והגדלת הפערים, לצרכנים יחידים אין כל מניע לרכוש שירותים בתשלום על עוד צרכנים אחרים יוכלו להנות מהם בחינם. ברוב מדינות הרווחה ניכר תהליך הולך וגובר של העברת האחריות לאספקת שירותי הרווחה לארגונים לא ממשלתיים ושל התרחבות מערכת שירותים זו. עדויות ממס' מדינות מלמדת שהתרחבות המערכת המקבילה פוגעת בשירותים הממשלתיים ובאוכלסיות החלשות.
מעורבות המגזר הלא פורמלי ובעיקר המשפחה
עדויות שונות מורות כי רשתות לא פורמליות ובעיקר המשפחה הרחבה והגרעינית הן גורם מרכזי בסיוע לאוכלסיות כמו זקנים, נכים וילדים גם בעידן שבו שירותי הסיוע הפורמליים פועלים בהיקף רחב.בשנים האחרונות הולכת וגוברת המגמה לראות במשפחה גורם מרכזי בתחום הרווחה. תכונות חיוביות של רשתות אלו: תחושת מחויבות הדדית המעודדת את בני המשפ' לסייע אחד לשני, פעילות תדירה וזמינות מרבית של הרשת התומכת, מידה רבה של היכרות, יכולת להעניק סוגים מגוונים של עזרה –כספית, מידע, תמיכה אמוציונלית וכד'. הסתייגות מגישה זו: בחברה דמוקרטית אין לתלות את רווחתו של האזרח ברצונה הטוב של משפחתו, אסור לחייב אנשים להסתייע במשפחתם, לא מעט פרטים אין להם רשתות חברתיות.
המדיניות המדגישה אוריינטציה משפחתית באה לידי ביטוי בכמה צורות: 1. עיגון בחוק של העיקרון "אחריות קרובים" שלפיו קרובי משפחה חייבים לסייע זה לזה בעת מצוקה. המדינה תציע מימון אשפוז סיעודי רק אחרי שמוצה הסיוע המשפחתי. 2. פיתוח תכניות המיועדות לחזק את המשפחה ואת יכולת התפקוד שלה. 3. פיתוח גישת הטיפול הקהילתי.
חלק ממרכיבים אלו של המדיניות הקהילתית משפחתית מומשו במדינות שהם יש השפעה חזקה של הגישה הליברלית.הקביעה בחוק שזקן למשל זכאי לסיוע מרבי של 15 שעות מביאה בחשבון את הסיוע של המשפחה ושל מערכות סיוע אחרות. דוגמא זו מישראל משקפת מדיניות לא ברורה בתחום המשפחה.
הבטחת הכנסה מול תעסוקה
2 ממטרות העיקריות שביקשה מדינת הרווחה לקדם היו הבטחת הכנסה בסיסית הולמת ותעסוקה מלאה לאזרחים. ההלימה בין 2 המטרות החלה להשחק עם העלייה התלולה בשיעור האבטלה והגידול בתשלומי ההעברה ברבות ממדינות הרווחה. המדינה התקשתה לשלם את ההוצאה ההולכת וגוברת של הבטחת הכנסה והעלו לדיון האם הממשלה צריכה להמשיך ולשלם תשלומי העברה למובטלים, זקנים ואוכ' אחרות או שמא עליה לנקוט צעדים כדי להביא לשילובם של מקבלי הטבות רבים ככל האפשר בעולם העבודה. בשנות ה-90 הייתה מגמה להביא לירידה במספר מקבלי תשלומי רווחה ע"י שילוב בעבודה של הזכאים להטבות כספיות אלו.
אמצעים לשילוב מקבלי הסיוע בעבודה שאומצו בארה"ב- 1. יצירת מקומות עבודה, 2. ייזום ומימון פעילויות הכשרה מקצועית ואימון בחיפוש עבודה. 3. פיתוח שירותים כמו מעונות לילדים שיקלו על הורים לצאת לעבודה.
הצדקת שילוב מקבלי תשלומי הרווחה בעולם העבודה: 1. סיוע כספי רצוף יוצר אוכלסיה פסיבית. 2. הסתמכות על תשלומי הבטחת הכנסה מותירה את מקבליהם במצב של דלות ושוליות חברתית. 3. ההוצאה החברתית הגבוהה על תשלומי העברה מקשה על כלכלת המדינה.
מתנגדי הגישה הדוגלת באילוץ אנשים להשתלב בעבודה: 1. כפיית עבודה סותרת את חירותם הבסיסית. 2. אפשרויות התעסוקה לנזקקים הן מוגבלות ומתמקדות בעיסוקים שוליים שאינם דורשים מיומנויות גבוהות ואינן מקנות ביטחון תעסוקתי וכרוכות בשכר ירוד.3. הדרישה להחזיר אותם למעגל העבודה מאשימה אותם במצבם.
יש 3 טיפוסים עיקריים של מדינת הרווחה המבוססים על 6 מוקדי התייחסות (תשתית חוקית, הקצאת שירותי רווחה, מדיניות ריכוזית, הפרטה, אחריות משפחתית, דגש על עבודה):
טיפוס א- מודל שהתפתח בעיקר במדינות סקנדינביה, אוסטרליה וניו זילנד מתום מלה"ע ה-2 עד אמצע שנות ה-70. מעורבות של המדינה במידה רחבה, צמצום אחריות המשפחה, תשתית חוקית רחבה לשירותי רווחה, מדיניות ריכוזית ואוניברסלית, הפרטה מוגבלת ומדיניות של תעסוקה מלאה והבטחת הכנסה לאלו שאינם עובדים.
טיפוס ב- מייצג את השינוי שחל בחלק ניכר ממדינות הרווחה מאמצע שנות ה-70 עד אמצע שנות ה-90 בערך. שלב זה מסמן הגבלת החקיקה הסוציאלית, החדרת מרכיבים סלקטיביים וביזוריים לשירותי הרווחה, אימוץ מדיניות של הפרטה חלקית, חיזוק אחריות המשפחה ודרישה לשילוב מובטלים ומקבלי הטבות אחרות בעולם העבודה.
טיפוס ג- מאפיין את מדינת הרווחה בשלהי המאה, יש קונצנזוס רחב סביב צמצום החקיקה החברתית, מדיניות סלקטיבית של הקצאת שירותי רווחה, הגברת הפרטה, ביזור סמכויות, חיזוק תפקיד המשפחה וחיוב מקבלי הטבות להשתלב בעבודה. דיוקן חדש זה של מדינת רווחה מכונה- "חברת רווחה"- השונה מדיוקן מדינת הרווחה שצפו מעצביה.
סיכום- מדינת הרווחה- קריסה, קיפאון או התחדשות
הערכת מצב במרבית מדינות הרווחה מצביעה על השגה חלקית של מטרות מדינת הרווחה. ברוב המדינות נותרו פערים בין שכבות חברתיות שונות ואף התרחבו. עם זאת ברור שבלא קיומה של מדינת הרווחה והסדרי הביטחון הסוציאלי שהנהיגה הם היו גדולים יותר. ישראל היא דוגמא מובהקת למדינת רווחה שהפערים החברתיים בה ניכרים. מדינת הרווחה נכשלה בניסיון לעצב חברה נטולת פערים כלכליים ניכרים אל היו לה הישגים בולטים: הבטחת הכנסה, צמצום מדדי העוני, הבטחת שירותי בריאות מקיפים לאוכלסיה, פיתוח מערכות החינוך, פיתוח מערכת שירותי רווחה אישיים המיועדת לאוכלסיות חלשות. ב-98 ההוצאה על שירותים חברתיים בישראל הייתה כ-55% מתקציב המדינה