חזרה למאמרי מדיניות ב
חזרה לאתר הראשי

---

הסדרי פנסיה – בחינה השוואתית

גלילי, י. טביביאן-מזרחי, מ. (2004). הסדרי פנסיה – בחינה השוואתית. ירושלים, הכנסת, מרכז מחקר מידע
תודה לעדיאל ולשירה אלפסי על הסיכום

רשימת מונחים:

מבחן הכנסה (earning test): המנגנון באמצעותו בוחנים וקובעים את גמלת הפנסיה או כל קצבה אחרת לפי הכנסה ממקורות שונים.

ביטוח חובה לפנסיה: הסדרה חוקית או באמצעות הסכמי עבודה או צווי הרחבה, המחייבת את העובדים לחסוך לפנסיה לעת זקנה.

פנסיה מוגדרת עפ"י גמלה(db-defined benefit) : שיטה המבטיחה מראש את זכויות המבוטח בלא קשר להפרשות /לתשואה של השקעותיו. כלומר, גובה הקצבה קובע מראש.

פנסיה מוגדרת עפ"י הפרשה (dc-defined contribution): סוג של פנסיה צוברת בה ההפרשה של העמית מוגדרת מראש. העמית מקבל את הכספים שהופרשו על ידו וע"י מעבידו בתוספת ריבית וניכויים של הוצאות ניהול הקרן המבטחת. גובה הגמלאות תלוי גם בתשואות שמניבות השקעות הקרן.

פנסיה צוברת: העובד והמעביד מפרישים מדי חודש סכומי כסף לקרן הפנסיה. ההסדר חל על המגזר הפרטי ולאחרונה, בעקבות הרפורמה בפנסיה, החלו חלק מהעובדים במגזר הציבורי לעבור לסוגפנסיה זה.

1. מבוא:

מסמך זה נכתב לבקשת הלשכה המשפטית של הכנסת ובמרכזו בחינת סוגיות שונות ברפורמות שנערכו במע' הפנסיה במדינות שונות ובעיקר חובת ההפרשה לפנסיה בחוק (פנסיה חובה).

בתחילה תוצג מערכת הפנסיה בישראל כיום תוך התייחסות ל-3 רבדים: 1. קצבאות הזקנה. 2. פנסיה תעסוקתית. 3. פנסיה פרטית והכנסות אחרות. במסגרת הסקירה המשווה נבחנו סוגיות המוצגות בשני חלקים:

1. נתונים השוואתיים לגבי פנסיה חובה, גיל פרישה, גובה הפרשות עובד ומעביד בכמה ממדינות ה-¹oecd.
2. סוגיות הנלמדות מנסיון מדינות שונות: סוגי גמלאות, מבנה ארגוני, כללי השקעה של קרנות הפנסיה.

שני החלקים מחדדים את ההתאמה הנדרשת של מערך הפנסיה לתנאי המשק, מבנה ביטוח סוצ' ומאפיינים תרבותיים. לבסוף, יסוכמו ויוצגו הטיעונים העיקריים שהועלו בעד ונגד יצירת מערך פנסיה חובה בחוק.

2. כללי:

המטרה העיקרית וההגיון המנחה של מע' הפנסיה הוא תשלום גמלאות מתאימות שיאפשרו רמת חיים סבירה לגמלאים. כולל התייחסות לשוויון וחלוקה מחדש של משאבים לשם רמת קיום מינימלית לכלל האזרחים והגימלאים. שיקולים נוספים: צמצום עיוותים בשוק העבודה, עידוד חסכונות ארוכי טווח, חיזוק שוק ההון וקידום הצמיחה הכלכלית. ברוב המדינות המפותחות בעולם מערכת הפנסיה בנויה על יסוד 3 רבדים:

1. הבטחת פנסיה בסיסית לכל תושב המנוהל ע"י הביטוח הסוציאלי.
2. הענקת פנסיה יחסית לשכר/הכנסה (פנסיה תעסוקתית/משלימה), בכדי לאפשר רמת חיים דומה לזו שלפני הפרישה.
3. יוזמת הפרט לתוספת הכנסה אחרי הפרישה מחסכון וביטוח.

בחינה השוואתית מעידה כי המבנה של מערכת הפנסיה משקף במידה רבה את התנאים החברתיים והמקומיים: המבנה הדמוגרפי, פיתוח השווקים הפיננסיים, נטיות חיסכון ומאפייני הביטוח הסוציאלי.

בעשורים האחרונים מתמודדות מדינות עם משבר במע' הפנסיה. קשיים אלו נובעים משילוב שיעורי ילודה נמוכים, עלייה בתוחלת החיים, שיעורי פנסיות לא פרופורציוניים לשיעורי ההפרשות, מע' רחבה של הטבות פנסיוניות וצמצום היחס בין כוח העבודה הפעיל לבין מספר מקבלי הגימלאות.

בראשית שנות ה-90 נערכו במדינות שונות רפורמות בתחום הפנסיה. אולם אלו נתקלו בהתנגדות רבה והשבתות מצד איגודי העובדים. למרות זאת, מדינות שונות באירופה, הצליחו להעביר חלק ניכר מעול הפנסיה מהמדינה (בעיקר פנסיה תקציבית) למעסיק ואף לעובד.

בחינה השוואתית מעידה כי מערכות פנסיה יציבות ומבוססות כוללות מרכיב ציבורי, תקציבי (שוטף) או נצבר, המספק גמלה בסיסית שלא קשורה להשקעות בשוק הפיננסי, אוניברסלית או תלויית הכנסה, לצד מרכיב פרטי, הנשען על השקעות שונות של הסכומים הנצברים. לא ניתן להסתמך על השקעות בשוק ההון כספק יחיד לפנסיה בשל נטייתו לאי יציבות ולשינויים קיצוניים. הרכיב הפרטי מצריך ניהול פרטי במטרה להקטין את התלות במוסדות ציבוריים ולהימנע מדומיננטיות ממשלתית בשווקים הכלכליים.

3. מערך הפנסיה בישראל:

בדומה למבנה הרבדים, הכנסות הפנסיונרים בישראל מקורן ב:

1. רובד 1: קצבת הזיקנה וקצבת השלמת הכנסה מביטוח לאומי כביטוח פנסיוני ראשוני.
2. רובד 2: פנסיות תעסוקתיות רשות הממומנות ע"י הפרשות המעסיק והעובד מהשכר.
3. רובד 3: פנסיות פרטיות והכנסות אחרות (-ביטוחי מנהלים, ירושות וחסכונות).

א. רובד 1: קצבת זקנה של בט"ל וקצבת השארים הנגזרת ממנה- בסיס הקצבה הוא 16% מהשכר הממוצע במשק, תוספת וותק ולעיתים תוספת דחיית פרישה. הקצבה ניתנת לכלל האוכ' מגיל מסויים (הגיל המוחלט) ולחלק גם מגיל מוקדם לאחר שעמדו במבחן הכנסות (הגיל המותנה). כיום, גיל הזכאות המותנה לגברים הוא 65-67 והגיל המוחלט הוא 70. לנשים הגיל המותנה הוא 60-62 והגיל המוחלט הוא 65. הקצבה ניתנת גם לעקרת בית מגיל 65 בתנאי שבעלה מבוטח. לקבלת הקיצבה נדרשת תקופת אכשרה מסוימת למשל, 60 חודשי ביטוח ב10 שנים שקדמו לגיל קצבת הזקנה. קשיש/ה שלא צברו תקופת ביטוח ושלא זכאים לקצבה לפי חוק בט"ל, זכאים לקצבת זקנה במימון אוצר המדינה לפי מבחן הכנסות. לכ1/3 מהקשישים אין פנסיה או הכנסה אחרת ולכן מתווספת עבורם השלמת הכנסה, כך שכל קשיש יגיע להכנסה מינימלית של 26.75% מהשכר הממוצע במשק ליחיד. מכיוון שמערך הפנסיה התעסוקתית בישראל הוא רשות ולא ממשלתי, קצבת הזיקנה מהווה הכנסה בסיסית מינ' ואוניברסלית לכלל הקשישים. הקצבה ממומנת ע"י תשלומי המבוטחים כאחוז מהכנסות העובד, לבעלי הכנסות נמוכות שאינם מבוטחים מממנת הממשלה את הקצבה.

שיעור התחלופה במדינות מערב אירופה עומד על 70%-80% מזה, הקצבה הבסיסית כ-30%-35% והפנסיה מעבודה כ-50%. בישראל, קצבת הזקנה הבסיסית היא כ20% מהשכר הממוצע במשק. לפי חישוב של ברברה סבירסקי לשיעור זה מתלווה פנסיה מעבודה כ- 35%-40% ולכן שיעור התחלופה עומד על 55%-60%. לפי חישוב של רמי יוסף ואביה ספיבק שיעור התחלופה אחרי מס הוא 81% לפי נתוני המס ו85% לפי סקר הוצאות משפ'. אחד הגורמים לאי השוויון הוא הכיסוי הפנסיוני. שיעור התחלופה לפני מס של גברים מקבלי פנסיה- 63%, ולגברים ללא פנסיה- 43%. כלומר, ללא פנסיה יורדת ההכנסה ביותר מ50%.

ב. רובד 2: פנסיה יחסית לשכר/הכנסה- בישראל 2 מסלולים עיקריים: פנסיה תקציבית ופנסיה צוברת.

פנסיה תקציבית: (שוטפת) מוסדרת בחוק שירות המדינה (גמלאות) ונהוגה עבור עובדי מדינה שהתקבלו לעבודה עד 1999. במע' זו, הזכויות לקצבה והזכויות האחרות ממומנות מתקציב המדינה ויתרונה לעובד שכל עלותה על המעסיק ומשכרו של העובד לא מנוקים כספים.

פנסיה צוברת: מבוססת על הפרשות מצטברות של העובד ושל המעביד לקרנות הפנסיה. בשיטה 2 סוגי קרנות: קצבה מוגדרת מראש והפרשה מוגדרת מראש. הפנסיה מתקבלת מהכספים שהפרישו העובדים ומעסיקיהם, בתוספת ריבית ולאחר ניקוי עלות ניהול קרן הפנסיה.

ג. רובד 3: יוזמת הפרט לתוספת הכנסה אחרי הפרישה מחסכון וביטוח- רובד זה כולל את כל הסדרי החסכון והביטוח לטווחים ארוכים שהפרט בוחר ליצור אותם. כגון: ביטוח חיים, קופות גמל, ביטוח מנהלים.

5.5. הסדרה ופיקוח

בשביל ליצור מערכת פנסיית חובה חוקית, צריך להבטיח את תפקוד המערכת ואת קיום ההבטחות למתן הקצבאות. בגלל שחיסכון הפנסיה הוא לטווח ארוך, חשוב לפתח מערכת פיקוח בעלת סמכויות אקטיביות ואפקטיביות, שקיפות גבוהה והתאמה לכללים בסיסיים של הגנה ופיקוח.

הקריטריונים להסדרת התחלת פעילות של קרן פנסיה ופיקוח על פעולותיה הם:

1. חוקי רישיונות לפעילות בעלי קרנות, מנהלים, מממנים או מתפעלים של קרנות הפנסיה.
2. מספר מינימאלי של חברים בקרן הפנסיה.
3. קביעת סכום כסף מינימאלי שאיתו אפשר להפעיל קרן פנסיה.
4. גיוון הנכסים וההשקעות.
5. לבצע ביקורות פיננסיות חיצוניות ובדיקות אקטואריות (בדיקות שמבצעים חשבים).
6. שקיפות של מאפייני הקרן ודרכי פעילותה.
7. להבטיח ניהול מתאים ופיקוח ע"י מערכות פיקוח פנימיות.
8. הפרדה חוקית של נכסי קרנות הפנסיה מאלה של החברה המנהלת.

הניסיון בעולם מציע אפשרויות להגבלות חמורות יותר כמו: לשמור את הכספים בבנק המרכזי של המדינה ב-10 השנים הראשונות, חשבון לכל עובד, חשבון לכל חברה, ותמחור אחיד. הכוונה היתה להגן על העובד אך השימושיות של השיטות נתונה במחלוקת.

כדי לאכוף את התקנות הנ"ל צריך להקים רשות פיקוח אפקטיבית. במדינות בעלות הכנסות גבוהות (OECD), מאופיין הפיקוח על קרנות הפנסיה במידע חלקי ובאיטיות בנקיטת צעדים לעומת מדינות לא מפותחות.

ועדת העבודה, הרווחה והבריאות המליצה בפיקוח על קרנות הפנסיה:

1. הקמת רשות לפיתוח על פי מודל הרשות לניירות ערך.
2. שר העבודה ושר הרווחה יקבעו תקנות בכל הקשור לקרנות הפנסיה.
3. הקמת מועצה ציבורית אשר תפקח על מצבה השוטף של מערכת הפנסיה.

6. בעד ונגד פנסיית חובה

בעד

חוק פנסיה חובה נועד לשפר את מצבם העתידי של העובדים, מאחר וכיום חמישית מהאוכלוסייה אין לה כיסוי פנסיוני הם נמנים גם עם בעלי ההכנסה הנמוכה. הטיעונים שמציגים מומחים בעד פנסיה חובה היא שבעתיד תצומצם שכבה זו, כמו-כן פנסיית חובה תשפיע על החיסכון הלאומי ופעילות שוק ההון, תיצור סולידריות בין הצעירים למבוגרים. חובת החיסכון תגן על כל עובד שמחליף תכופות את מקום העבודה וההפרשות לפנסיה לא יהיו תלויות בגיל או במצב בריאותו של העובד וכך רציפות הזכויות לאכשרה תיושם בקלות.

נגד

קצבאות המיועדות לאוכלוסייה החלשה ממומנות כיום על-ידי בעלי ההכנסות הגבוהות, לכן בעתיד פנסיית חובה תמומן על- ידי בעלי ההכנסות הנמוכות.

חוק פנסיה חובה פירושו שהמדינה מחייבת בעלי הכנסות נמוכות לצמצם את הכנסתם הנמוכה ממילא במיוחד בגילאים צעירים שהוצאותיהם גבוהות מההוצאות בגיל מבוגר ועשוי לצמצם תחרות. ביטוח זה מגביל את חופש הפרט לבחור את דרך החיסכון הכדאית להם, פנסיית חובה גורמת למשק להיות פחות פעיל, התערבות הממשלה גורמת לפוליטיזציה.

ניהול קרנות פנסיה חובה הוא מסובך ויקר ומוריד את התשואה על תוכניות החיסכון. עלות העבודה למעסיק גדילה, לכן מעסיק יקטין את שכר העובד או לחילופין יגרום לפיטוריו.