דורון, א. (1987). מדינת הרווחה בעידן של תמורות. ירושלים: מאגנס (עמ' 7-16)

ראשית התהוותה של מדינת הרווחה 16-7

התקופה הראשונה בתהליך התהוותה של מדינת הרווחה הצטיינה בגידול מהיר וללא תקדים של חקיקה חברתית.הנכונות של החברה הקפיטליסטית של תחילת המאה העשרים להתייחס לראשונה באופן חיובי לבעיות החברתיות הייתה קשורה קשר הדוק בהתפתחויות החברתיות והפוליטיות ברוב הארצות הללו.

במאה התשע עשרה הבעיה הפוליטית המרכזית שהעסיקה את כל המדינות המתועשות היתה תנאי המחיה ומעמדה החברתי של האוכלוסיה העובדת , או מה שכונה באותה התקופה "הבעיה החברתית". התפתחותה המהירה של התעשיה הביאה לא רק להתרכזותם של המוני הפועלים במרכזים עירוניים , אלא גם גרמה להתרופפות מרקם היחסים , ובכללם יחסי תלות ועזרה, שהיו מקובלים בחברה החקלאית המסורתית ממנה באה מרבית האוכלוסיה הפועלית החדשה. לחברה התעשיתית החדשה לא היה מענה למצוקות הפרולטריון העירוני החדש, והפער בין העושר הכלכלי החדש- שנוצר במהירות במשק התעשייתי הקפיטליסטי והיה נחלת המיעוט – לבין העוני המשווע של מרבית האוכלוסיה העובדת הלך והעמיק. להתמודדות עם ה"בעיה החברתית" היו פנים שונות. בחלקה היא שיקפה את הרצון להגן על האינטרס המעמדי של קבוצת העלית של החברה הבורגנית, בחלקה היא ביטאה את שאיפת הכוחות הרפורמיסטים בתוך החברה הבורגנית לתקן את פגעי החברה התעשיתית ובחלקה היא היוותה היענות והשלמה עם הכוח הפוליטי הגובר של אוכלוסית העובדים.

דוגמה לישום רעיונות שיאפשרו הגשמה של הכוחות השונים במאבק היא החקיקה הפוליטית של ביסמרק שמניעיה בראש ובראשונה היו לעצור את גידול כוחה והשפעתה של המפלגה הסוציאלית. הוא הבין כי לא די בדיכוי פוליטי אלא יש לנקוט בצעדים מעשיים שישפרו באופן מוחשי את תנאי המחיה ואת הביטחון החברתי של האוכלוסיה העובדת. היה במדיניותו למעשה שילוב של רצון לשמור על האינטרסים של החברה הבורגנית עם השאיפה להנהיג רפורמה בתוך אותה חברה. דברים דומים קרו במדינות נוספות באירופה.

המקורות האינטלקטואלים הבולטים שסיפקו רעיונות וצידוקים בתחום הרווחה היו התועלתנות והסוציאליזם. התורות התועלתנית של בנטהם וסטיוארט סיפקו את הבסיס הפילוסופי ואת הרציונל לשימוש במנגנון המדינה למען רווחתם של פרטים. התועלתנים הם שהניחו את היסודות לרעיון שחקיקה יכולה לשמש אמצעי לרפורמה חברתית.

הרעיונות הסוציאליסטים סיפקו ביקורת חברתית נוקבת ביותר על המשק הקפיטליסטי התעשייתי המתפתח ועל פעולות השוק הכלכלי החופשי. ביסודה של ביקורת זו היתה הדרישה לשינוי רדיקלי במבנה חברה זו , כאשר הוא חייב להתבצעלא רק על ידי שינוי בבעלות על אמצעי הייצור , אלא גם על ידי יצירת מוסדות חדשים לתיקון פני החברה והאופי האינדיבידואלי של כל פרט בתוכה כאחד. בדרך זו הרעיונות הסוציאליסטים סיפקו את הבסיס האידיולוגי להתערבות קולקטיבית של הכלל למען רווחתו של הפרט.

לסיכום, החברה הקפיטליסטית של שלהי המאה ה19 עשתה את הצעדים הראשונים על מנת להענות , מצד אחד, ללחצים הקונקרטים של האוכלוסיה העובדת , ומצד אחר, לתביעות האידיולוגיות שהועלו על ידי קבוצות אינטלקטואלים.

תקופת המיסוד של המדינה:

התקופה השניה בהתפתחות מדינת הרווחה מתום מלחמת העולם הראשונה ועד מלחמת העולם השניה. בתקופה זו נתבעו הממשלות במדינות למלא תפקיד פעיל יותר בניהול הכלכלה ולטפל בבעיות הרווחה של האוכלוסיה. המשבר הכלכלי שפקד את הארצות הקפיטליסטיות אילץ את הממשלות להתמודד עם בעיות חברה וכלכלה. עד שנות ה30 של המאה ה20 שלטה התפיסה , לפיה תפקידי המדינה צריכים להצטמצם לשמירת הביטחון הפנימי והחיצוני ולהסתפק בדאגה מינימלית בלבד לרווחת האוכלוסיה.

לפני שנות השלושים העמדה המקובלת הייתה שהמדינה אינה יכולה לנקוט צעדים משמעותיים כדי לטפל באבטלה ההמונית (מדובר בתקופת שיא המשבר הכלכלי) אלא רק לפעול במסגרת המדיניות המסורתית למען הקל סבלם ומצוקתם של המובטלים.

בשנות השלושים קיבלה המדינה על עצמה אחריות מרחיקת לכת לכל תחומי החיים ובעיקר לניהול המשק. התפנית בגישה חלה במהלך תקופה בה המדינה עדיין הייתה צמודה , להלכה , לרעיונות המסורתיים של תפקידיה המצומצמים , אך למעשה החלה לנקוט צעדים שהיה בהם משום קבלת אחריות מירבית לניהול משק וכן דאגה לרווחת האוכלוסיה כולה. הדוגמה הטובה ביותר לתפנית זו היא מדיניות הניו דיל (new deal) של רוזוולט. את הלגיטימציה לתוכנית שאבו מתורתו של הכלכלן האנגלי גון קינס. ניסוחי התורה היו מעוגנים בהנחות יסוד של הזרם המרכזי של המחשבה הכלכלית המקובלתאך יחד עם זאת הציעו מספר חידושים: מתן ביסוס לאסטרטגיה כלכלית לטיפול בבעיות של אי היציבות והתנודות של מחזור העסקים. הכלכלה הקינסנית סיםקה בדרך זו לא רק את הכלים ליצירת משאבים כלכליים אלא גם לחלוקתם מחדש באמצעות התקציב הציבורי. האסטרטגיה הפיסיקלית בתורתו של קינס נתנה גם את הבסיס האידיולוגי לתפיסה החדשה של תפקידי המדינה בניהול המשק ובתחום הרווחה.

מה שמאפיין את שנות השלושים הוא המיסוד והלגיטימציה שניתנה לפעולות שונות של המדינה בתחום הרווחה. במשך תקופה זו הוקם שלד תוכניות הרווחה בתחומים רבים ומגוונים כאשר תוכניות בתחום הביטוח הסוציאלי היוו בו מרכיב חשוב.

תקופת הביסוס וההתרחבות של מדיניות הרווחה:

התקופה השלישית שנמשכה כ25 שנה – מסוף שנות הארבעים עד אמצע שנות השבעים. השינוי באווירה הפוליטית התבטא בעליית כוחם של רעיונות סוציאל- דמוקרטיים המצדדים בפעולות ההתערבויות של המדינה בתחום הרווחה וזאת על מנת למנוע הישנות המצוקה הכלכלית של שנות השלושים. את הבסיס הכלכלי להתרחבות הזאת נתנה הצמיחה הכלכלית המואצת. תופעה חשובה אחרת שאיפיינה תקופה זו היא השלום היחסי ששרר בה. העדר מלחמות וירידת המתח הפוליטי איפשרו לאורך כל התקופה צמצום רציני ביותר של ההוצאות הצבאיות בכל הארצות המתועשות.

התוכניות בתחום הביטוח הסוציאלח, החינוך, הבריאות , השיכון והשירותים לטיפול סוציאלי אישי וקהילתי שניצנהן נראו עוד בתקופה הקודמת , התרחבו מבחינת הקף הכיסוי ומספיקות הגימלאות והשירותים שהן מספקות לאוכלוסיה. כל אלה סיפקו תחושת בטחון כלכלי וחברתי לכלל האוכלוסיה ובפרט לקבוצות החלשות שלא היה להן אח ורע בשום תקופה קודמת. הסטטוס האזרחי החדש, הכולל את הזכויות החברתיות, הפך להיות אחד מסימני ההכר של מדינת הרווחה.

היסוד החשוב של שילוב הזכויות החברתיות במסכת זכויות האזרח הוא בהתגבשות הזכות של כל אזרח להכנסה ללא קשר בערך הכלכלי של עבודתו (בריגס אמר את זה). מדינת הרווחה פעלה להביא לשינויים מבניים בחברה, כלומר , שינויים בריבוד החברתי הקיים ובדפוסי אי השוויון. ההרחבה וההעמקה של התוכניות לבטחון סוציאלי הביאה לצמצום ניכר בפערים החברתיים וליצירת בסיס לחברה שוויונית יותר .

תקופת הספקנות לגבי מדינת הרווחה

התקופה הרביעית שהחלה מאמצע שנות השבעים ובעיצומה אנו מצויים כיום – אפשר לכנותה כתקופת הספקנות לגבי מהות מדינת הרווחה ולגבי סיכויי התפתחותה בעתיד הנראה לעין.

ההתפתחויות שהביאו לספקנות: המשבר בכלכלי החמור העובר על הארצות המתועשות ; החלשות הסולידריות החברתית שסיפקה את הבסיס המוסרי למדינת הרווחה ; והתערערות הקונצנזוס הפוליטי כלפיה. את התערערות הקונצנזוס הפוליטי כלפי מדינת הרווחה או את התמיכה האידיאולוגית במדינת הרווחה ניתן לייחס לשני גורמים. גורם אחד נעוץ ( ע"פ לוג) בעצם הצלחתה של מדינת הרווחה.בעיני הדור הצעיר שגדל מאז תום מלחמת העולם השניה מייצגת מדינת הרווחה על שרותיה וגימלאותיה את הסטטוס קוו הסובב אותו. מדינת הרווחה אינה , עבור דור זה ,אנדרטה לתעוזה , המצאה , הצלחה ויכולת הברקה של מיסדיה. התרומה שלה לרווחת הכלל נתפסת כמובנת מאליה , משום שדור זה לא התנסה כלל במציאות אחרת , ועל כן אין הוא רואה עצמו מחוייב לתת את תמיכתו במדינת הרווחה. גורם זה קשור גם בשינוי שחל בבסיס הריבוד החברתי בעקבות פעולותיה של מדינת הרווחה. החלשת הסולידריות החברתית שסיפקה את בסיס התמיכה הפוליטי והמוסרי למדינת הרווחה בולטת במיוחד בקרב הקבוצות הרחבות של המעמד הבינוני החדש. מעמדות אלו זכו בהישגיהם הכלכלים והחברתיים הודות למדיניות הכלכלית והחברתית של מדינת הרווחה. אולם בגלל הישגיהם האישיים אין הם רואים את עצמם שותפים לגורלם של קבוצות אוכלוסיה אחרות שלא שפר עליהן מזלן באותה המידה.

גורם נוסף קשור בעלייה מחדש של רעיונות וכוחות פוליטיים שמרנים העוינים את הפעולות ההתערבויות של המדינה בתחום הרווחה. הכוחות הפוליטים השמרנים האלה מבססים את התמיכה בהם בשוויון הנפש ובתחושת האכזבה הרווחת באוכלוסיה כלפי מדינת הרווחה ומדגישים מחדש את האחריות האישית והמשפחתית , או הדומיננטיות של ערכי השוק החופשי מול ערכים קולקטיבי סטים ואת הצורך בצמצום אחריות הכלל במילוי הצרכים החברתיים של הפרט.

ההתפתחויות בתוך מדינת הרווחה גרמו לספקנות בכמה מישורים. מישור אחד , קונקרטי, קשור בגילוי מחדש של עוני ומצוקה כלכלית בקנה מידה נרחב אף בתוך מדינות הרווחה המפותחות. אכזבה שהתפשטה בקרב קבוצות באוכלוסיה כלפי יכולתה של מדינת הרווחה לטפל באופן אפקטיבי בבעיות העוני והמצוקה. הטענות בפי המתנגדים למדינת הרווחה היו כי המציאות מוכיחה בעליל כי מדינת הרווחה אין ביכולתה לפתור את הבעיות היסודיות של אי שוויון וריבוד חברתי.

מישור אחר,רעיוני, קשור בספקנות שהתעוררה כלפי דרכי פעולתה של מדינת הרווחה. טען כי הפעולות ההתערבויות של מדינת הרווחה בשנות ה50 וה60 שהיו שנות שפע כלכלי יחסי , התייחסו בעיקר לבעיות האינדיבידואליות של האדם כפרט. אנשים זכו בגימלאות וטובות הנאה כפרטים ולא כחלק מקולקטיב. שיפור תנאי החיים המטריאלים , שמדינת הרווחה הביאה עימה , לא תורגם במישור התודעתי כחוויה משותפת של הכלל. עובדה זו הביאה להחלשתה של תחושת הסולידריות החברתית.